會計準則解釋第14號公告-PPP項目會計幾點看法

發布日期：2022-03-21 瀏覽次數：22526

PPP項目會計幾點看法

王銀倉丨中節能國禎總會計師

財政部于2021年1月26日正式發布會計準則解釋第14號公告（以下簡稱公告），是對2008年發布的會計準則解釋第2號中BOT會計處理的豐富和發展，也是經過12年發展實踐最終出臺的PPP合同會計處理的詳細規定。公告的出臺對于實務處理有著積極意義。

一、公告指導意義重大

對各種業態的核算判斷提供了統一標準

PPP項目在我國運用的較晚，但是發展速度很快，特別財政部、發改委陸續出臺相應政策和指南后，PPP項目進入發展的快車道。2015年到2018年是PPP項目的爆發增長期，隨著2018年國家金融政策趨嚴，PPP也進入一個相對理性增長期。

隨著PPP商業模式不斷變化，業態也在發生變化，PPP合同衍生出來的委托運營（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT），建設-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO）、轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer,TOT）、改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等多種方式，原來關于BOT核算規定已經不適應新形勢的發展，導致在實際處理時形式各異、五花八門。

公告的出臺對于PPP項目統一核算起到了至關重要的作用，特別是“雙特征”和“雙控制”的提出，為實務判斷提供了一個根本遵循。不同行業、不同業態、不同形式的PPP合同，都可以利用“雙特征”和“雙控制”這兩個標準進行衡量和判斷。

對金融資產的確認更加謹慎

公告對金融資產的確認采取了謹慎態度。確認金融資產具有嚴格的限制條件，即收款的權利僅取決于時間流逝因素，強調的僅是信用風險，而不是違約風險，也就是說社會資本方形成的收款權利。如果還存在違約風險的，就不能確認為金融資產。

這個規定具有非常大的現實意義，在一些典型的適用于PPP形式的行業中，比如污水處理、機場、高速公路等PPP合同中，政府方往往提供了一定的業務量保底，也就是說當實際業務量沒有達到一定標準時，政府方就會按照一定業務量進行補貼，確保社會資本方的收益達到一個合理水平。

比如污水處理，政府方對于污水處理量設置保底量，當實際處理量達不到設計標準一定比例時，政府方按照設計的一定比例（保底量）和固定的價格支付款項。再如高速公路PPP合同，政府方對于實際車流量沒有達到一定標準時，政府方要按一定車流量按照通行費進行補貼。

對于此類保底量產生的收款權利，在公告出臺之前，實務中通常參考會計準則解釋第2號將這部分權利確認了金融資產，但是實際PPP合同執行過程中往往對于項目公司進行考核。比如對于污水處理運行服務情況，高速公路的維護等情況進行系統考核，一旦考核達不到相應的分數，社會資本方就不能得到政府保底部分形成的款項。因此該項權利是存在違約風險的，而不僅僅是信用風險，不能確認為金融資產。

實際上達到公告中規定的確認金融資產的PPP合同的情況不是很普遍，公告對金融資產的確認采取謹慎態度也在一定程度上避免了后續金融資產攤銷帶來的估計問題。

建造服務會計處理進一步細化

對提供建造服務的會計處理進一步細化。首先是對于提供建造服務的合同，區分委托人和代理人進行不同會計處理。

在實務中提供建造服務一般有三種，一種是直接提供建造服務，另一種是提供總包服務，第三種是既不提供建造服務，又不提供總包服務，只是代政府方進行PPP合同資產的建造。

在公告出臺以前，對提供建造服務的財務核算沒有統一標準，有的按總額法進行確認，有的按凈額法進行確認，尤其是第三種代政府方的建造行為也按總額法進行確認。

同樣的業務不同的處理方法導致收入確認上存在很大差距，進而對于一些如毛利率、凈利率、資產周轉率等一系列財務指標產生直接影響，提供的財務信息產生較大偏差，可能導致財務信息使用者做出錯誤的決策。

二、需要完善的地方

01 “雙控制”中，重大剩余權益規定的不詳細

何為剩余權益，沒有一個統一的理論，但是理解剩余權益可以參考美國著名會計學家威廉姆·佩頓（William Paton）提出的剩余權益論（The Residual Equity Theory），他認為資產的剩余權益是資產的價值減除特定權益后的余額。

按著這個理論，公告中的剩余權益可以理解為，PPP資產帶來的所有收益扣除特定權益后剩余的部分。

特定權益指社會資本使用PPP項目資產獲得的補償，也就是說PPP資產帶來的所有收益扣除社會資本方所享有的部分的余額，這部分收益體現到法律形式上是所有權、收益權，體現到經濟形式上就是剩余經濟利益。

因此理解“雙控制”中的第二個控制就是特許權結束之后PPP資產帶來的收益不管是法律形式還是經濟形式，是否歸政府方所有。

02 對于長期持有項目即BOO項目規定的不明晰

在實務中通常將BOO項目中的資產按固定資產核算。

因為即使特許權到期之后，項目公司還是對資產有所有權，只是喪失了收費的權利，表面上看符合固定資產的定義。

實際上如果政府方不重新授予特許經營權，這項資產也不會產生現金流量，按照資產減值準則該項資產的價值應該減記為零，也就是說經濟壽命已經結束，但還具有使用壽命。

而公告僅是將運營期占項目資產全部使用壽命的PPP項目適用于本解釋，因此可以認為還是把BOO項目資產排除在公告使用范圍以外。除非是特許權結束之后政府繼續授予項目公司，直到資產使用壽命結束。

因此BOO項目中的會計處理是否適用于公告，還有待確定。

03 公告仍然未解決在合并層面PPP項目的會計處理

根據合并理論，凡是能夠實施控制的均應該納入合并范圍，在母公司層面對于PPP項目的實施主體具有控制的，均應該納入合并范圍，這一點是沒有異議的。

關鍵是納入合并范圍后母公司（或者關聯公司）對于PPP項目的實施主體形成的交易和往來是否抵消以及如何抵消，存在不同的看法。

在實務中通行的做法是母公司（或者關聯公司）對于PPP項目實施主體形成的交易不抵消，依據是證監會關于《上市公司執行企業會計準則監管問題解答》（2012年第1期）涉及BOT項目的合并報表編制中“上市公司合并報表范圍內的企業承接BOT項目，但將實質性建造服務發包給合并范圍內其他企業的，上市公司在編制合并財務報表時，實務中一直存在是否應抵銷建造方的建造合同收入及發包方對應的資產成本的困惑。一般情況下，合并財務報表以納入到合并范圍內的母子公司個別報表（或經調整的個別報表）為基礎，在抵銷未實現內部交易損益后編制形成。上市公司合并報表范圍內的企業（項目公司）自政府承接BOT項目，并發包給合并范圍內的其他企業（承包方），由承包方提供實質性建造服務的，從合并報表作為一個報告主體來看，建造服務的最終提供對象為合并范圍以外的政府部門，有關收入、損益隨著建造服務的提供應為已實現，上市公司的合并財務報表中，應按照相關規定體現出建造合同的收入與成本。”

該規定是否合理值得商榷，因為從合并報表的最終結果來，應該是合并時多什么就抵消什么，不能單純的看法律形式中所有權的歸屬，這一點也是和公告的精神是相符合的。

從母公司合并層面看，在提供建造服務過程中（或是提供設備銷售），發生的成本是真正的實際支出，但是建造（銷售）中已經包含了形成的利潤，而合并層面的金融資產或者無形資產中也包含了形成的利潤，如果不進行抵消導致收入和資產虛高，從利潤表來看建造或銷售設備形成的利潤并沒有立即實現，而是直到特許經營期結束時才實現，或者是政府提前收回時，在收回的時點實現。

從資產負債表來看，形成的金融資產或者無形資產中包含未實現的利潤同樣也沒有立即實現。如果不進行利潤和資產的抵消，顯然是不符合合并準則的規定。

也有學者利用實體理論對BOT項目內部關聯交易合并報表進行了研究，得出基于實體理論BOT項目內部關聯交易不抵消的結論。

但是實體理論是基于合并報表的編制的理論，強調的重點是集團內所有股東的平等地位問題，體現的是對待其他股東的態度，和BOT項目內部關聯交易關聯度不高，也不能得出由于國際會計準則和中國會計準則在編制合并報表時運用的是實體理論，在BOT項目中內部關聯交易就不抵消的結論。

更為嚴重的是這種不抵消的規定影響了個別行業的良性發展。

比如污水處理行業，在經歷了2015年到2017年三年快速發展之后，進入一個低谷期，特別是民營企業發展更加困難。

于是在2019年和2020年相繼出現了控制權的轉移，或者是引入中央企業或者國有企業，緩解資金壓力。

比如東方園林、碧水源等企業，筆者翻閱了這兩家企業的2016-2018年的報表（碧水源2019年控制權轉以后業務模式有所調整）發現一個共性問題即工程收入占比較高，東方園林在2016-2018年報表中工程建設收入占總收入的80.68%、84.3%、83.87%。碧水源在2016-2018年工程收入占比分別是50.57%、63.94%、67.97%。就連污水處理行業的排名第一的北控水務2016-2018年工程收入占比分別是86.22%、69%、62%。

這里的工程收入大部分是納入合并范圍的工程類子公司承接的控股PPP項目產生的工程收入，也就是母公司自政府承接PPP項目之后，設立控股子公司具體運營PPP項目，母公司利用作為關聯方的工程公司或者親自實施項目建設。

由于不進行抵消，工程收入或者設備銷售收入形成的利潤就體現到其合并報表中。

這樣導致三個后果，一是投資沖動增加。企業要想維持高速發展就不計代價的去爭取新的項目。

通過新項目的工程或者設備銷售實現利潤，更有甚者通過內部工程或設備利潤幾乎已經把投入的資本金收回。

二是項目整體投資增加。因為要實現工程或者設備利潤的最大化，就必須把工程造價做大，導致項目整體經濟性較差，造成社會資源浪費的同時給項目未來的經營帶來負面影響。

三是整個行業的畸形發展。目前看，這種弊端在2018-2020年就已經開始顯現，使得水務處理行業已經偏離了原來的發展軌道，給整個行業帶來沉重的災難。

三、3點意見

將重大剩余權益進行解釋和細化

PPP合同終止時不僅從法律形式上體現為所有權、收益權，也在經濟形式上將合同終止后PPP資產產生的收益歸政府方所有，應當屬于“雙控制”范圍，這樣對于重大剩余權益的理解和運用會起到一個很好的作用，運用起來更加方便和合理。

將BOO項目也納入公告使用范圍

由于公告中只是規定了運營期占項目資產全部使用壽命的PPP項目合同符合“雙控制”條件第（1）項的適用公告，對于BOO項目排除在公告規定之外。

從實質上看BOO項目也是一項特許經營權利，資產只是這項權利的一種實物體現，特許經營期結束之后如果政府方不賦予項目公司特許經營權，PPP項目資產也就沒有了價值，因此此類的項目資產也就是一種權利，應當適用于公告。